深圳市第六届人民代表大会第一次会议代表建议第20150578号

　　案    由：关于加大我市各社区股份合作公司改革发展支持力度的建议
　　分    类：财经
　　主 题 词：
　　提案件人：何奕飞,刘文灿,陈成就,何彩梅,庄宏亮,孙群露,陈志勇,林戈,邬洪,李作平(共10名)
　　办理单位：分办:福田区政府,罗湖区政府,南山区政府,龙岗区政府,宝安区,盐田区人民政府,市大鹏新区管理委员会,光明新区,市龙华新区管理委员会,市坪山新区管理委员会
　　内    容：
　　深圳作为中国的经济特区，走在改革开放的前沿，是股份合作制经济发展起步较早、发展较快的地区之一。为规范股份合作公司的形成和运作，1994年，深圳市人民政府通过了《深圳经济特区股份合作公司条例》，至此，股份合作制公司的发展有了法律依据。2004年，深圳市完成城市化转制，原农村集体经济组织（包括行政村和自然村两级集体经济组织）参照《深圳经济特区股份合作公司条例》，改制为社区股份合作公司。股份合作公司的推行使深圳在全国农村城市化进程中率先迈出第一步，也是关键的一步，在深圳特区发展史上也是一次重大变革。同时，股份合作公司作为原农村集体经济转型的一种经济组织制度创新，不仅为农村城市化后的原村民开辟了一条生存和发展之路，为其未来的发展奠定了制度基础，而且也为全国其他地区农村城市化起到了一定的示范作用。
　　目前，全市有942家社区股份合作公司，股民29.3万人；资金140.8亿元，资产1186.53亿，土地资源14076宗，面积达3.84亿平方米。一直以来，我市各社区股份合作公司保持稳定发展，在为原村民解决就业、增加收入、缴纳社保以及承担社会公共事务、缓解基层矛盾等方面作出了重大贡献，是加快转型升级、推动我市经济社会高质量发展的重要力量。经过20年的发展，我市股份合作公司走出了一条具有深圳特色的新路子，但同时，部分股份合作公司特别是原特区外的社区股份合作公司在转型升级、规范监管、加大扶持等方面还存在不少困难和问题。
　　一、 改革发展中存在的几个问题
　　（一）加快转型发展方面的困境
　　1.土地、物业确权难。2014年底，宝安区6个街道248家股份合作公司共有土地面积9,365.12万平方米，已确权的仅982.08万平方米，占10.49%，未确权的8383.04万平方米，占89.51%；物业面积3363.71万平方米，已确权的仅646.87万平方米，占19.23%，未确权的2716.83万平方米，占80.77%。未确权物业一是资产流通性差，难以在市场上流通、变现，资产难以盘活；二是融资能力低，不能利用现有资产向银行抵押贷款，最终只能通过互相担保来取得银行贷款，制约了融资能力，增加了互相担保带来的潜在风险。根据我市目前土地相关政策，社区股份合作公司被划入生态控制线、水资源保护区范围内的土地上物业无法确权，集体经济发展受到严重制约。
　　2.工业区物业的开发利用效益低下。一是大部分股份合作公司收入主要依靠工业区物业租赁，并且以低端租赁为主，物业利用率低下。以宝安区石岩街道为例，辖区内工业区物业高端租赁价格普遍25元以上，低端租赁价格普遍10元以内，两者相差1.5倍以上。从安宝区数据来看，2014年股份合作公司营业总收入为57.4亿元，其中主营业务收入为52.9亿元，即超过九成收入来源于土地物业出租收益，抗风险能力差，转型基础薄弱。二是旧工业区占地面积大、容积率低，配套不完善，分布零散无序，与现代城市空间形态格格不入，无法满足高端产业的发展需求。
　　3.城市更新配套政策准备不足。一是法定图则制定与修改路径单一，容积率低制约投资积极性。石岩街道受“两区一线”（一、二级水源保护区和生态控制线）政策控制区总面积高达54.8平方公里，占辖区总面积83.16%，容积率仅介于1.2～1.6之间，在目前高拆迁成本的情况下，法定图则所确定的容积率难以推动项目改造。二是城市更新的审批程序繁杂，周期过长。经初步估算，一个具备完全产权的更新改造项目，从申报到开工，总计需350个工作日，不具备完全产权的更新改造项目，则需约410个工作日。由于改造项目的特殊性、复杂性，在实际操作过程中耗费的时间远超过上述预期时间，不仅错过了转型发展的有利时机，而且还增加了基层的不稳定因素。
　　（二）监管、帮扶及股权改革存在的问题
　　1.集体经济监管亟待加强。目前，部分股份合作公司在经营管理方面还存在较多问题：一是管理人员整体素质偏低，经营管理手段落后，甚至还存在“拍脑袋”决策的情况，不能对公司经营活动的重大事项进行合理的财务分析，致使公司遭受损失；二是部分股份合作公司董事长权力运作不规范，不经法律专业人员把关就签订重大经济往来合同，决策随意性大，容易造成集体资产流失；三是在红利分配中超额分配和负债分配现象较突出，部分股份合作公司董事会为了体现任期内的业绩，以获取股民的支持，贷款分配的事情时有发生，导致股份合作公司的包袱越背越大，难以实现可持续发展；四是档案管理制度执行不到位，未设置专用档案室，未指派专人负责管理，档案丢失、泄密情况时有发生。
　　2.欠发达公司亟待帮扶。以宝安区为例，全区共有欠发达股份合作公司33家，公司年均集体有效分配在3000元以下。欠发达股份合作公司经济条件差、物业少，基本无地可用，无力拓展新项目，基本无力参与转型升级。同时，随着深圳市社会平均和最低工资的逐年增长，公司社保缴费压力不断增大，最低社保缴费标准越调越高，2014年同比增长约6%，给负担股民社保缴费的公司造成极大负担。2014年宝安区石岩街道19家欠发达股份合作公司利润总额2023万元，而政府帮扶支出股东社保2212万元，占利润总额109%，涉及股东5329人，若股东社保由公司自行承担，则公司利润为负数。经营困难的欠发达公司已无力承担股东社保，面临断供局面，只能依靠政府补贴。
　　3.股权封闭型缺陷亟待改革。一是股份合作公司在其章程中就明确规定合作股股权不得转让、抵押和继承，也不得提取股本，导致股东对自己的股份只有收益权而无处分权。二是股权按人头分配，每人一股，生不增死不减，且不能转让、抵押和出售，高度固化。目前，很多公司已出现过世股东分红由其亲属继承，但只能享受收益权而无民主决策权的情况。
　　二、建议
　　建议市委市政府给予高度关注并研究出台支持的政策、法规，解决支持社区股份合作公司改革发展道路上遇到的困难和问题。
　　（一）经营发展方面的几点建议
　　1.盘活土地资源。一是探索土地使用权资本化。社区股份合作公司可以把自己的土地使用权按照市场估值作价，作为资本投入，吸引优先发展的产业进驻，实施集约发展，从而更好的解决政府、股份合作公司、原村民、社会参与者等角色的身份定位与利益分配问题，实现多方的“共赢”。二是建立区级土地信托交易中心。探索建立区级土地信托交易中心，社区股份合作公司通过签订信托协议，把碎片化的土地、老工业区、老厂房委托给土地信托交易中心去经营。土地信托交易中心对受托资源进行统一整合更新、集中开发使用，然后用经营业绩作为保证，给予社区股份合作公司固定回报。
　　2、调整产业发展方向。改变以往主要依赖物业低端租赁的方式，引导股份合作公司调整产业发展方向，以进一步提高物业利用效益。一是进行旧工业区整合。从产业和空间两方面对社区股份合作公司用地进行整合，扭转散乱无序、四面开花的状况。工业园区整合按照工业“入园集中发展，存量逐步调整”的思路，逐步实现从分散走向集聚，将零散工业园区整合改造为规模大、关联度高、基础设施共享的新型园区。加大园区周边的环境综合整治，促进产业园区向规模化、集约化、集聚化方向发展。二是规范物业管理，成立或升级物业管理公司。鼓励社区股份合作公司成立或升级物业管理公司，对辖区内旧屋村、旧工业区进行规范化管理，提高物业服务质量，拓宽物业服务渠道，深挖物业创收潜力。三是鼓励发展配套齐全的现代服务业。大力引进大企业、大项目，鼓励股份合作公司为毗邻的大企业、大项目提供物流、商业、餐饮、员工公寓、文体娱乐、旅游等服务配套，促进股份合作公司与主体经济联动发展。
　　3、加快城市更新步伐。一是尽量简化城市更新审批程序，降低申报门槛，加快公司土地二次开发和城市更新进度。二是在旧改和城市更新的立项方面，制定差异化政策，对符合条件的公司适度倾斜，并结合实际情况，合理调整和修编“两区一线”和“法定图则”，在不影响城市整体功能和规划的前提下，适当提高公司自主改造项目的建筑容积率。三是放宽生态控制线的产业发展限制，允许符合环评的优势企业租用生态控制线内的厂房，并探索对部分受影响较重的公司实行异地调整置换政策。
　　主办：市规土委，协办：市发改委，各区政府。
　　（二）监管、帮扶及股权改革方面的几点建议
　　1.加强社区股份合作公司监管。一是加强效益分析的科学化。在启动经营活动重大项目时，对项目前期必须进行一个科学、综合的经济效益分析、评估，可引入社会中介或引进专业人才等方式，为决策层的决策提供依据。二是加强合同管理的法制化。涉及公司经济往来的合同签订，须由街道司法所出具法律意见书，涉及重大事项的还应咨询街道集体资产管理部门及相关部门意见。三是落实财务审计制度化。每年度对股份合作公司的财务运营情况进行经济责任审计，及时监督公司领导层在上一年度经济决策行为，并向股东大会提交审计结果，接受全体股东的监督，公司当年无利润时不得超额分配和负债分配股利。四是公司档案资料规范化。制定、完善公司的档案管理制度，设置专用档案室保管档案资料，并指派专人负责管理，严格落实档案管理制度。
　　2.加大欠发达股份合作公司帮扶力度。一是减轻欠发达股份合作公司负担，对欠发达社区公司股东社保缴费进行补贴，补贴范围包括社会养老保险和社会医疗保险。二是加大基础投入，加快欠发达社区道路、排污排洪、文化体育等基础设施的建设，改善欠发达社区居民的生活环境。三是要变“输血”为自身可以“造血”，鼓励欠发达股份合作公司充分整合、利用现有的资金、资产、资源拓展新项目，参与转型升级，参与城市更新，找到新的收入增长点，对欠发达股份合作公司的城市更新项目开通绿色通道，简化审批程序，加快审批进度。
　　3.加大股权改革推进力度。改善股份合作公司治理，推动城市化转制时期原农村集体经济改革，首要的举措是根据现代企业制度的要求，通过改革现行股权设置模式,实现股份合作公司的两个转变:社区型向企业型转变、封闭型向开放型转变。一是建议逐步降低集体股的比例，待条件成熟时，经股东代表大会决定，可以取消集体股，解决产权虚设的问题。二是允许增资扩股，吸收社会资本，通过公平、公开的方式，向社会发行募集股，并适当扩大募集股在总股本中的份额，增强公司活力，把公司做大做强。三是建立股权自由合法流转机制，放宽继承、赠与、转让和抵押等的限制，打破股权封闭性，最终实现股权在社区内外的自由流通。
　　

　　深盐府督函〔2015〕37号（B类）

　　深圳市盐田区人民政府关于市六届人大一次会议第20150578号建议的答复意见

尊敬的何奕飞,刘文灿,陈成就,何彩梅,庄宏亮,孙群露,陈志勇,林戈,邬洪,李作平代表：

　　市六届人大一次会议《关于加大我市各社区股份合作公司改革发展支持力度的建议》（第20150578号）收悉。感谢代表们对社区股份合作公司改革的关心关注。经研究，现将盐田区办理情况答复如下：

　　建区以来，结合辖区集体经济发展的实际，盐田区采取了一系列措施加强对股份合作公司的监督管理与业务指导，实现外部监管与内部制约相互结合，有力地促进企业规范运作。

　　一是实行集中记账，做好社区党风廉政信息公开。为17家股份合作公司购买了金蝶财务软件（单机版），由各股份合作公司财务人员到街道集中记账，经街道初审报区集体办审核后，汇总数据上传至市社区党风廉政信息公开平台，及时将各公司财务信息向股民公开，从而实现了集中记账和个别查阅的数据共享，提高了企业财务管理效率，提升了企业财务信息化水平。

　　二是年度财务审计实现全覆盖，强化财务监管与指导。在全市率先实行政府出资为股份合作公司开展年度财务审计工作，具体由区集体办聘请中介机构，联合区审计局、各街道办、企业实体对股份合作公司进行联合会审，加快了企业审计进程和问题整改进度。

　　三是严格执行集体用地交易备案程序，规范交易行为。按照市政府《关于印发深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定的通知》精神，加强监管集体股份公司土地使用权交易行为。由街道集体资产管理部门作为初审机构，审查土地交易相关资料及合作方资格，并将资产评估报告、交易方案及公示证明资料、股东代表大会决议及公证书、土地使用权出让合同书、合作方资格证明等材料报区集体资产管理部门备案后，股份合作公司方可到相关部门办理土地使用手续。

　　四是推行企务公开，强化民主监督。以树典型并结合专项检查的方式，推动股份合作公司不断丰富企务公开的内容和方式，督促落实股民对公司各项事务、重大事项决策的知情权和监督权，增强股民的民主意识和主人翁责任感。

　　2013年以来，按照全市统一部署，盐田区开展了股份合作公司试点改革，以转型发展、规范监管、职能分离、扶持减负、股权改革为突破口，支持股份合作公司改革发展；2015年，我区把加强股份合作公司重大事项监管列入区级重点工作，全力促进股份合作公司依法依规经营发展。目前，已完成股份合作公司现行重大事项决策程序梳理，正在积极推进制度建设。

　　再次感谢代表们对集体经济发展的关心和支持，欢迎各位代表继续关注并提出宝贵意见。

　　深圳市盐田区人民政府

　　2015年9月22日
　　

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